单英骥 邵鹏 || 关于增强防疫指挥系统“五种统筹能力”的建议

【本文系西安市科技计划软科学研究项目（XA2020-RKXYJ-0132）“突发公共卫生事件疫情防控措施与产业复工对策研究”的研究成果】

【摘要】随着国际化与城市化的深入推进、交通方式的发展和日益广泛的大规模人口流动，重大突发公共卫生事件的跨域传播风险进一步扩大，其管制与防控工作也变得极其复杂。因此需要系统性考虑民生、舆情、物资储备、精准风控、风险分层、区域协同治理等全要素疫情管理领域的治理体系建设。

【关键词】物资保障 精准风控 疫情管理 治理体系

作为千万级人口城市，面对公共卫生、自然灾害等重大突发公共事件，相关城市管理者一定要强化风险意识，听取多领域专家意见，认真研判灾害的发展趋势，正确认识灾害及其衍生灾害的危险性，尽快启动多套统筹性预案应对灾害的变化。快速调动、组织、整合资源，响应群众呼声，处理各种难点痛点；全面考虑、全面统筹、全面治理，不留死角、不漏盲区，系统梳理城市各个层面的各种危机因素，尤其针对隐形危机因素要下大力气进行治理。要学会运用正确合理的方式应对5G时代的信息挑战、稳定社会情绪、提升防疫效果、增强群众信心、提高公信力指数。

一、 新冠变种病毒的传播更加迅猛

西安市此次发生的本土疫情，经基因测序为德尔塔变异毒株引起。德尔塔变异毒株病毒有着传播能力更强、传播速度更快，发病时间更短、代际传播间隔短，病毒载量高，病毒发病较为隐匿，具有更易发展为危重症等特点。经专家研判，西安市存在隐匿性传播，已出现一定规模的社区传播，且出现病例外溢至省内和省外的情况，疫情已经进入病例报告高峰期。

自2021年12月9日发现首例确诊患者至2022年1月3日，确诊病例数已达1646例，其中连续6天确诊人数过150例，密接和次密接排查工作难度大，后续疫情社区传播风险仍较高。这为西安市疫情防控工作带来了巨大压力，对传统的应急管理工作模式带来巨大的挑战。

二、 超大人口城市的疫情管理难点与不足

根据第七次人口普查，西安常住人口1300万，2020年首次进入万亿城市俱乐部。随着国际化与城市化的深入推进、交通方式的发展和日益广泛的大规模人口流动，重大突发公共卫生事件的跨域传播风险进一步扩大，防控工作也变得极其复杂。在此次疫情中，高密度的航空网络和国际间人员往来让新冠病毒瞬间传播扩散，使西安沦陷为疫情暴发的重灾区。一方面，人口高度集中的超大城市经济高度发展，社会高度开放，城市发展所面临的不确定性和未知风险空前复杂，可能面临的风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征，若爆发传染疾病，其传播性和破坏性将更大。另一方面，随着超大城市向全球城市发展，伴随深度全球化而来的是社会风险和新兴系统性风险也将首先在超大城市传导，因此，超大城市治理面临更大挑战。

三、建议

当前西安疫情管理出现疫情前期增长速度过快、本位管理、统筹协作不清、割裂感受明显、生活物资紧缺等特征。为提升千万人口城市的灾害管理政策设计、政策执行、政策反馈优化的有效性，建议构建“口、耳、鼻、眼、脑五位一体”疫情指挥体系：

1、口：吃得饱、说得清

（1）吃得饱。以人为本，在“医、食、住、行”的范围内制定符合民生实际需要的防疫管理政策。强化商务系统为主的商务信息大平台建设，统筹与物资相关生产、运输、销售、存储等所有信息一张网。物资保障方面，加强生活必需品、医用防护物资和设备战略采购和储备，健全统一的应急物资保障体系，重视提高应急生产保障能力。发挥社会市场经济全要素体系和社会组织的抗疫力量，计划经济与市场经济相结合，政府负责保障物资储备，指导各大物流平台为主供应各封闭小区的生活物资，市场负责打通最后一公里，社区给予协助，疫后政府再给物流平台予以补贴。同时有针对性的出台允许部分药店营业、开放一定数量的医院作医疗保障、安排固定数量的交通车辆支持群众紧急出行、对封闭区群众短期通话费、上网（流量）费、电视费、停车费等民生费用予以减免。

（2）说得清。正确理解新闻发布会的作用，对疫情发展与管控现状进行宣传、公关、提升口碑与城市好感度。通过发布政策和重要事项，及时回应群众呼声，设计有预案的新闻发布会、使用官员、专家、媒体人员等，回答现场提问，有针对性的进行答疑解惑。当前官办机构的互联网账号通常发布或转发官方信息，这些信息具有传播范围广、真实可靠的特点，但信息通常具有同质性且较少报道基层，较少对网友关注的热点问题进行分析和回应。同时由于防控措施随时更新导致的信息不对称，封闭小区成为信息孤岛，人们难以辨识网络信息的真伪，出现了谣言传播问题。

因此，强化5G时代的宣传力度、宣传水平，多角度、多维度、多层次制作并传播正向信息对于增强人民群众抗疫信心与紧急时期的政府公信力有很大帮助。特别是通过官方媒体发布的报道，受众出于对官方媒体本身的信赖，对城市的好感度也会随之提升。

2、耳：听得见、听得到

（1）听得见。听见群众呼声，预先处理风险。自2021年12月22-28日20:00，在新浪微博 热门话题#西安疫情#阅读30.7亿、讨论21.2万，有27页共获取微博文本477条。西安疫情防控关键期时，微博关键词主要包括确诊、核酸、病例、新增、检测等与疫情防控本身有关的内容，还包括考试、保障、加油等于疫情间接有关的内容。对转发数超过50次的微博分析，发现高频关键词以核酸、病例、确诊、本土、检测、新增等词语为主。

核酸检测是筛查阳性人员的有效方式，西安为此已经进行了多轮的核酸检测工作。12月26日有用户发布“某小区全员疫情核酸检测，现场秩序混乱，物业不作为无一人维持组织”的微博，获得379个点赞和58次转发。12月28日，有用户发布了“刚才刷到了一个视频，说是进行第五次核酸检测，这个人口密度是不是有点太挤了”的微博，获得253个点赞和104条评论。

如果能听取互联网群众呼声，采取分区分楼分层检测措施，就可以避免在随后在聚集性核酸检测中被感染的部分阳性确诊者数量。

（2）听得到。主动作为排除群众困难，解决真实难点问题。疫情城市管控可能会特殊群体带来困扰，尤其是需要就医的人群。

2022年1月6日网络讨论话题“陕西妇联回应孕妇在医院门口流产事件”已经达到10.5亿次阅读量。

2021年12月25日，就有用户发布了“根本没有人管来自封控区的孕产妇，踢皮球，撒谎”，得到了670个点赞和322条评论和35个转发。12月25日，有用户发布了一位刚回来的援非工作人员疟疾发病得到各种帮助和及时救治的事件，得到540个点赞和116个转发。12月23日，有用户发布了骨髓移植术后患者就医困难问题（需要48小时核酸，已34小时核酸未出结果），通过微博平台已有人回复帮忙解决，得到了117条评论和53个转发。12月21日，就医困难是现实存在的，但也可能有不实报道。有用户发布一条揭露假消息的微博（西安一晚期尿毒症患者因封控4天未透析），探讨了真相，获得5365个点赞。因此，及时传播正确信息，以实际行动优先处理群众的困难点，对热点信息进行全面正确的分析、解读与对策。不能试图通过简单删除谣言来平息舆论，对怀疑者要正面澄清谣言，对谣言者要予以法律制裁。

3、鼻：气要顺、闻得见

（1）气要顺。建立顺畅工作机制，减少阻隔管理成本。要建立健全沟通顺畅、部门协调的政府治理体系。政府及时响应是疫情防控的首要关键环节，这不仅对政府部门的判断力与灵敏性提出了较高要求，也依赖于各级政府、不同部门之间的协调配合。当前出现西安市B区防疫指挥部人员不承认A区防疫人员持有防疫工作证合规性，因此A区防疫指挥部给B区防疫指挥部发出公函，希望B区防疫指挥部放行在B居住持有A区防疫通行证的防疫人员进行事件。针对仍然存在的部门各自为政、部门分割现象，应重视突发公共卫生应急管理中的部门协调问题。纵向上，形成市、区、乡镇街道三级政府联动机制，实现信息互通、资源共享与统筹协调；横向上，明确公共卫生应急管理所涉不同部门的权责范围，建立健全部门间的协作互动机制，形成通畅高效的沟通互联渠道。

（2）闻得见。闻见不同味道，进行精准分级处理。分级防控是根据突发公共卫生事件的严峻性，对不同地区采取差异化的管控手段，能够提高应急管理的有效性与针对性，将突发事件对社会经济的冲击降到最低。精准调控则意味着以街道、社区等微观尺度精准实施各项应急管理举措，避免了“大而全、一刀切”的应急措施给公共卫生安全带来更大的隐患。同时由于需求各种各样又千变万化，要继续提升公共卫生支出占财政支出的比重，推动市内医疗资源尤其优质医疗资源向边远郊区疏解转移，提高发热门诊、全科、专科医疗空间可达性。增加可在应急状态时转为集中医学隔离观察点、方舱医院或后备救济救灾场所的公共建筑数量和开敞空间，建立市域和区域一体化的公共卫生应急体系，提高城市公共卫生安全韧性水平。

4、眼：能看见、看得清

（1）能看见。看见真实情况，穿透行政阻隔。疫情灾害管理的眼光需要放长远，应当重视应急管理体系建设，应急管理体系建设为防控工作提供了必要的制度支撑。建立一把手挂帅（自己看）、多角度专家参与（戴眼镜看）的应急领导小组高效的决策协调机制。搭建信息共享方面，及时建立疫情防控信息发布制度以及疫情就近连片发生地信息共享机制；监测预警方面，加快构建以哨点医院（用显微镜看）为单位的多病种综合监测网络和症状监测网络。

（2）看得清。看清受灾人口底数，有利精准施策。重视人口动态化信息的把握，并将收集和更新人口动态信息作为日常工作的常规工作，创新人口信息获取的方式，把握人口全过程信息。当前我们已经进入了大数据时代，互联网+时代，众多领域中引入创新管理方式，在人口信息中亦需如此，手机信息指令、购买物流信息、社区出入信息等，与日常生活相关的信息无处不在，在人口信息的收集过程中，可以充分利用这些技术进行人口动态信息的获取。通过人口动态信息获取的创新渠道，对居民了解周边信息状况一目了然，成为社区基层人口管理的基础数据。在疫情灾害爆发时可以更加迅速地调出信息以作出防疫工作的部署，从而更加精准定位目标群体，避免一刀切的方式。

5、脑：快速反应、精准防控、全面协调

（1）快速反应。疫情灾害暴发后，各级政府单位应迅速反应。当即对首例确诊患者的密切接触者采取无遗漏地隔离观察，并对患者近期所活动过的区域及全市的发热门诊进行了严密的管理和排查。对确诊病例活动区域的环境采样检测，以患者密切接触者为起点启动核酸检测程序。同时，对全市范围内各农贸市场、大型超市进行排查，锁定疫情核心“震中”，对疫情点相关人员进行全面核酸检测排查。

在疫情发展态势迅猛的情况下，及时启动战时机制，成立抗疫现场指挥中心统筹各区、各市抗议指挥部资源，对疫情周边社区进行封闭管制。

（2）精准防控。综合统筹的管理体系可以增加疫情防疫的针对性和有效性。一方面，及时调整地区风险等级，落实分级防控体系。调整范围精确到街道，实现疫情的分级精准防控。另一方面，以“疫情点”为中心，对周边的社区、市场、餐饮场所等进行精准检测和全面排查，流调、溯源、检测，积极开展区域联防联控工作。

杜绝区域防疫机械执行，各自为战，防疫证件、文件互不相认，结合区域疫情态势、防疫物资流动和防疫人员通勤流动等因素，以区县为单元实行分区分级防控，有效防止疫情扩散。

（3）全面协调。西安通过这次疫情管理，首先可以推进“医疗卫生与灾害防控的西咸一体化进程”，其次可以推进灾害防控的陕西城市群一体化建设，对于外地来疫区支援的人员给与资金补助和荣誉奖励，对支援车辆免除高速公路费、停车费、给与加油补助和相关补贴。同时面对全球化背景下的风险社会，建立公共卫生风险治理的区域合作与国际合作机制，大城市是促进地区间开放协作、推动世界经济增长、实现社会公平的重要载体。既要重视区域应急体系合作机制建设，建立通畅的地区沟通渠道与信息共享机制，共同抵御突发公共卫生风险；又要在应急管理体系中把与国际有关部门的交流合作考虑进来，积极推进与国际社会的经验分享，由国际组织、全球社会和社区构成的社会网络是公共卫生应急管理中不可或缺的组成部分。

（以上观点仅代表个人立场）

【作者单英骥系民革陕西省青年委员会副主任 西安交通大学二支部副主委，中国陕西自由贸易试验区西安管委会专家，陕西省应急管理研究院特约研究员；邵鹏系西安工程大学管理学院副教授，硕导】

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