应急预案体系建设是一项长期复杂的系统性工程，既要整体设计、统筹各方，又要突出重点、纲举目张。经过多年发展，特别是深化应急管理体制改革以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央决策部署，我国应急预案修订工作不断推进，管理工作逐步完善，演练工作扎实开展，预案作用日益凸显，应急预案体系建设在规模和质量上都有很大提高，工作取得新进展。
2019年11月30日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。
2021年4月28日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要增强乡镇（街道）的应急管理能力，“细化乡镇（街道）应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作”。《“十四五”国家应急体系规划》提出“强化应急预案准备”，要求完善预案管理机制，加快预案制修订，加强预案演练评估。
2022年，应急管理部救援协调和预案管理局确定天津市、广西壮族自治区、四川省、宁夏回族自治区、山东省济宁市为全国应急预案体系建设试点。经过近一年的探索实践，各试点地区周密筹划组织，努力克服疫情干扰，高位推动试点工作全面展开，基本实现了试点工作既定目标。
本期“纵深调研”通过对天津、广西、四川、宁夏、山东济宁等地基层应急预案建设试点工作开展深入调研，一方面总结推广各地在基层应急预案体系建设试点工作中的创新举措及取得的成效经验；另一方面，针对试点工作中反映出来的基层应急预案体系建设中的问题及不足，邀请相关专家剖析原因，提出改进完善建议，以期为基层应急预案体系建设在更大范围深入开展提供示范和经验借鉴。
高位谋划
建立健全基层应急预案体系机制
以全国基层应急预案体系试点建设为契机，各试点地区高站位谋篇布局，统筹兼顾基层预案试点和地方全领域应急预案体系建设，既强化顶层设计，又注重夯实基层基础、统筹力量建设，牵引推动基层应急管理体系建设。天津建立“党委领导、政府主导、应急委主抓、专项指挥部主建”的预案体系建设格局，市委、市政府将预案工作纳入法治政府建设一体推进。天津市应急委还通过印发《关于进一步加强应急救援能力建设的意见》《关于进一步加强基层应急救援能力建设的意见》，将预案建设与各区、各部门和基层组织的职责进行衔接，为开展基层应急预案体系建设试点工作提供有力组织保障。广西成立以自治区党委、政府双主官任主任的应急管理委员会，将自治区应急委纳入自治区党委议事协调机构，统筹推进全区应急预案体系建设，并建立应急预案体系建设分片包干、督促检查、每月通报、提醒约谈、致信市长等工作机制。山东省、四川省应急厅及各试点市（州）、县（市）均成立由分管领导担任组长的试点工作领导小组，抽调骨干力量组建专班，落实专人推动。宁夏回族自治区党委、政府高度重视，将《自治区突发事件应急预案管理办法》纳入2022年重大行政决策事项目录，并将试点工作作为防灾减灾救灾效能考核内容。在地方党委、政府高位推动、统筹谋划之下，天津、山东济宁在建立应急管理部门统筹衔接应急预案的工作机制方面，还有亮眼操作。天津充分发挥应急管理部门的综合优势和“综合协调预案衔接”权威作用，推动建立应急局衔接审核、司法局法律审核、办公厅业务审核、编制部门报送审批、应急部门报请审议的应急预案“三审两报”制发机制，进一步理顺了政府及各类预案之间的定位和衔接关系。据悉，这一机制建立以来，天津市应急局会同相关部门持续开展预案审核，分批次报请市政府常务会议审议专项预案36个，均以市政府办公厅文件印发实施，全面强化了应急管理部门在全市应急预案体系建设中的牵头抓总作用。山东济宁成立由分管市长任组长，应急、城乡水务、自然资源等11个市直部门主要负责同志任副组长，11个试点县（市、区）分管领导、应急局局长为成员的预案试点工作专项领导小组后，将办公室设在应急局，建立联席会议、工作调研、会商研判、调度通报、宣传报道等工作机制，统筹推进基层预案编制工作。当前，每当有重特大突发事件发生，往往需要多个层级的多个主体协同开展应急处置工作，不可避免地涉及各类不同应急预案。这些不同类型的应急预案，编制和使用的主体不同，适用和规范的事项也不尽相同，能够动员的力量和资源也存在差别，彼此之间的高效衔接至关重要。应急预案体系建设必须做好应急预案的内部衔接，才能成为层层嵌套的有机整体。2018年党和国家机构改革后，国家应急管理经历体制机制重塑，组建成立应急管理部，负责“指导应急预案体系建设，组织编制国家总体应急预案，综合协调应急预案衔接工作”，赋予了应急管理部门综合协调衔接应急预案的职能。中国安全生产科学研究院工业安全研究所所长 时训先表示，只有在应急预案体系中充分发挥应急管理部门综合优势和相关部门专业优势，加强各级各类应急预案的衔接与管理，系统性地推进应急预案体系建设，建立无缝衔接的应急预案体系，为各级领导干部防范应对突发事件提供依法依规的遵循，才能在突发事件来临时做到统一指挥、协同应对，促进应急能力提升。基于各试点地区的创新实践，如何进一步充分发挥应急管理部门统筹衔接应急预案的作用，北京市科学技术研究院城市安全与环境科学研究所安全与应急管理研究室主任姚晓晖认为，应急预案体系和当前风险变化衔接不到位、基层应急预案综合协调衔接不顺畅等问题仍然比较突出，基层应急预案体系有待进一步健全完善。她表示，天津市创新建立的“三审两报”制发机制，在市级、区级层面运行良好，但在乡镇（街道）、村（社区）层面还有待深化，尚未形成适合基层一线应急预案衔接的审核机制。此外，政府应急预案管理工作部门间缺乏信息交流、信息壁垒明显，专项应急预案、部门应急预案处于分散管理状态，应急预案管理部门间的横向衔接存在一定困难。针对上述问题，姚晓晖提出了建议，着眼灾害风险最小单元，将重点区域、重点点位“一点一案、一案一策”纳入专项应急预案体系，充分发挥应急管理部门统筹衔接的作用，实现各专项预案在乡镇（街道）、村（社区）层面的信息共享与汇聚。时训先则建议，各级应急管理部门要履行好统筹衔接各类预案的职能，一要在政府领导下建立本地区各级各类预案体系，制修订本地区的总体应急预案和突发事件应急预案管理办法。二要加强管理制度设计，完善应急预案编制、衔接、演练、备案等具体制度措施，明确应急预案衔接的主要内容、各级别应急预案衔接流程，重点在组织指挥、监测预警、信息报告、分级响应、恢复重建、应急保障、评估改进等工作机制上，做好各类应急预案的衔接工作。特别是在基层，要推动建立健全应急委会议、协调、处置、共享机制，设计乡镇（街道）、村（社区）应急预案体系，明确不同层级应急预案之间的衔接审核要求。
创新思路
全面提高基层应急预案编制质量
应急预案编制工作是一项系统工程，既不能漏掉重点因素，又不能面面俱到。按照应急管理部预案试点“贴近实战、简洁实用、务求实效”的工作要求，各试点地区通过加强风险评估和应急资源调查这两项预案编制的基础性工作，提高应急预案的针对性和实用性；编制应急预案模板、示例或编制要点，为应急预案编制提供依据，解决各地基层应急预案结构内容标准不统一问题；优化应急预案文本，精简处置流程，突出简明实用，同时立足灾害风险最小单元，做实重特大灾害“一点一案”，加强应急预案编制规范化建设。风险评估与应急资源调查先行
风险评估和应急资源调查是预案编制的重要基础。试点工作中，针对当前基层应急预案编制工作中普遍存在的编制要素不齐全，缺少风险识别评估和自然资源调查环节针对性不足等问题，各地将风险评估和应急资源调查作为预案编制的基础性、前置性工作重点推进，在制订风险评估报告编制办法及应急资源调查办法的基础上，结合辖区地理环境、商业业态、人口构成以及历史突发事件等，开展全域风险隐患分析、应急资源调查，全面掌握辖区及毗邻区域灾害类型、致灾因子、承灾主体、御灾能力，进一步制定风险清单、确定风险等级、提出风控建议，从源头上夯实预案编制基础。各试点地区在风险评估中还充分运用已有的一些数据成果。如天津滨海新区运用城市安全风险评估、自然灾害综合风险普查试点、巨灾情景构建研究等成果，广西运用自然灾害综合风险普查的数据成果，济宁要求划分风险评估区域范围一点一策不漏项、全覆盖，应急资源调查全面纳入统计范围、分类考评、配置归档。时训先表示，目前突发事件风险评估和应急资源调查工作尚缺乏统一的国家标准，也没有相关的制度和指导文件等规范这两项工作的具体流程和内容，基层在财力不足、人力有限的情况下，风险评估和应急资源调查工作开展比较困难，存在不同区域风险评估范围不统一、风险清单过于简单、应急资源调查评估科学性、针对性不强等问题。
出台应急预案编制指南和模板
针对当前基层预案编制缺乏统一标准，导致格式、要素不统一，文本形式千差万别等问题，各试点地区均出台了预案编制指南和预案示例模板，对基层应急预案的名称、组成、框架、要素以及如何落实预案规定的组织体系、风险防控、先期处置、资源保障等进行规范，统一了预案的基本格式，为基层应急预案编制提供了依据，并打造了一批试点单位。广西统一编制了自治区、市、县、乡、村五级应急预案操作手册，乡级所有应急预案的应急工作手册，村级编制简明化预案文本，重点体现预案的先期处置中“做什么、谁来做、怎么做”。宁夏应急预案编制则着重突出层级特点。在自治区层面，突出“统与分”，着重解决机构改革后预案权责不匹配的问题，发挥统筹协调职责，做好预案体系顶层规划；在市级层面，突出“防与救”，着重解决预案多头管理、职能交叉等问题，完善预案管理制度，搭建防与救责任链条；在县级层面，突出“备与练”，着重解决预案不训不练、“演”大于“练”等问题，拓展预案宣贯面；在乡镇、村（社区）级层面，突出“常与急”，着重解决预案操作性不强的问题，固化基层应急预案模板。
乡镇（街道）、村（社区）预案“大瘦身”
各试点地区通过给基层应急预案“大瘦身”，在将“谁来干、怎么干、干什么”讲清楚和责任“不缩水”的前提下，改变此前乡镇（街道）、村（社区）应急预案格式僵化、内容冗长等问题，通过应急处置卡、流程图和各类清单等方式优化基层应急预案文本，尽量“卡片化”，基层各类预案繁、多、臃的情况得到了简化优化，做到了内容简明扼要、流程简单顺畅、任务清清楚楚、责任明明白白，有效解决了应急预案过多、实用性不强、“上下一般粗”等问题。天津创新提出基层预案编制的“两减两加”做法：“一减”即精简预案内容，围绕“谁来做、做什么、怎么做、什么时候做”等细化内容，让基层应急预案说明白话、写清楚事，力戒空话套话；“二减”即减少预案数量，通过将预案编制与风险和资源情况紧密挂钩，形成乡镇（街道）“综合+分灾种”预案、村（社区）“一本通”预案；“一加”即加强协调衔接，借智第三方机构编制详细的区域风险评估和应急资源调查报告，让基层预案与本地区风险状况和应急能力相适应，与区级预案和相关单位预案进行充分衔接；“二加”即加强配套支撑，做细做透支撑预案执行的单、图、录、表，完善应急预案名录、应急通讯录、风险隐患清单、应急管理职责清单、行政区划图、处置流程图、队伍情况表、物资情况表、避难场所情况表等“两录两单两图三表”。如天津市中新生态城组织社区编制“1个综合预案+N张应急职责卡”，做到“一社区一预案、一岗位一张卡”，社区工作人员在应急响应期间随身携带，让职责卡成为打开基层预案的“金钥匙”。广西也是越往基层越体现“简、小、实”。“简”即预案篇幅简短但要素齐全，一目了然；“小”即贴近基层和实际情况，注重细节；“实”即管用实用且容易操作，符合实际需求。四川则在村级预案中多用图、表等形式，简明直观。如大英县建立了包含突发事件应急处置流程图、应急疏散图和应急通讯表、应急物资统计表、应急队伍统计表、高风险点位应急处置卡以及应急手册的“两图三表一卡一手册”村级应急预案体系。宁夏、山东济宁主要在镇街层面，大力推广基层预案“1+N”工作法，推动乡镇（街道）编制“1个综合+N个分灾种”预案；在村（社区）层面，编制“1个综合预案+N 张应急职责卡”，完成了基层应急预案实用化改革。其中，山东济宁制定的《村（社区）应急预案编制模板》突出明确转移路线、安置地点及包保责任人，制定4大类、19种《村（社区）××事故应急处置卡》分别明确不同灾种处置事项、行动内容、处置要点以及责任人，形成了“一案多卡”村居应急预案体系。为进一步做好乡镇（街道）、村（社区）应急预案编制工作，时训先建议，要进一步开展基层应急预案规范化建设，推动基层应急预案编制指南制订工作，明确乡镇（街道）、村（社区）应急预案的编制流程，主要框架和要素内容，推动基层预案手册化、方案化。同时，研究制定不同层级预案评估方法和标准，明确应急预案工作手册、应急处置卡、应急处置流程等的内容和模板。
（应急处置卡）
预案编制更加关注“超预期”突发事件
在以往实践中，很多预案往往默认各类应急资源和专业装备均满足应急处置需求，一旦发生超预期突发事件，各项预设措施因缺乏必要应急物资装备支撑成为“无米之炊”，预案功能无法正常发挥。国务院河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查组在对这次灾害造成的重大伤亡和社会关注的事件进行深入调查时，认定结论之一为“荥阳市崔庙镇王宗店村山洪灾害存在应急预案措施不当、疏散转移不及时等问题”，并在就此次灾害提出改进措施建议时，专门提到要“全面开展应急预案评估修订工作”。及时、深刻汲取河南郑州“7·20”特大暴雨灾害教训在此次试点工作中也有所体现。在预案编制过程中，针对重大地震、洪涝、地质灾害等多种自然灾害呈现极端化趋势和可能出现叠加情形，广西迅速出台《柳州市城市极端洪涝灾害应急预案》，四川创新性编制《应对暴雨洪涝巨灾应急预案（试行）》《多灾种叠加应急预案（试行）》《重点地区特大地震灾害防范应对专项预案》等。天津则在修订防汛预案的基础上，延伸制定了《天津市应对极端强降雨应急机制》《防汛应急处置实施方案》《城市内涝群众转移安置方案》等防汛专项预案支撑文件，细化预警“叫应”机制和极端天气“关、停、限、避”措施，逐级建立“触发式”应急响应机制。调研发现，通过试点工作，基层应急预案编制针对性不强，文本格式缺乏统一标准等问题得到了明显改善。但不可否认，基层应急预案体系建设起步晚、底子薄，补短板强弱项并非一日之功。姚晓晖直言，从试点工作反映情况来看，基层应急预案内容与实际风险和资源仍然存在脱节现象，不少预案没有结合本领域、本区域的实际风险和突发事件特点进行深入分析，或没有结合自身现有应急资源制定详细可靠的应对措施；预案内容与实际可能遇到的场景脱节，没有充分利用情景思维，给出实际可能遇到的典型场景下，不同责任主体围绕事件的发生发展，所需的具体应对流程与措施；不同试点地区对预案支撑性文件的理解不一致，应急工作手册、现场行动方案、应急处置卡等的定义不统一，各级应急预案内容质量亟待提升。对此，姚晓晖建议，基层应急预案编制指南，要聚焦预案体系的构成、预案编制的关键环节、预案的主要内容等核心问题，推动规范应急预案相关术语定义，厘清应急工作手册、应急处置方案、现场行动方案、应急处置卡等之间的关系。此外，一定要做实做细风险评估、应急资源调查等预案编制关键环节。
动态管理
提升应急预案管理信息化水平
试点工作中，各地均注重统筹推动传统预案管理规范化和以数字化新技术助力应急预案动态管理。传统预案管理方面，注重应急管理制度化建设，针对预案生命周期不同阶段不同环节的专项管理规定，与之配套的编制指南、演练实施指南、基层预案编制规范等技术指南，建立各种预案管理机制，从编制、审核、备案、发布、演练、评估等方面做到管理有序。数字化预案管理方面，通过建立应急预案管理相关系统（平台），健全应急预案数据库，推动预案线上管理，做到底数清、情况明、调用快。推动应急预案管理制度化、规范化
为实现应急预案管理科学、规范，天津制发了《关于进一步加强应急预案管理推进应急预案体系建设的通知》，全面规范市、区和基层预案编制、修订、审批、发布、培训、演练等工作。广西形成了具有当地特色的《广西壮族自治区突发事件应急预案管理办法（征求意见稿）》，规范突发事件应急预案管理。其特色主要体现在将应急预案线上管理写进《办法》，对应急预案线上管理提出了新的要求。山东济宁制定了《济宁市基层突发事件应急预案管理办法》。《办法》第二章至第八章详细规定了基层应急预案的计划、编制、评审、审批、公布、报备、培训、演练、评估、修订、检查、考核、保障、支撑等工作，形成了基层应急预案从计划编制到保障支撑的全过程管理流程，规范全市乡镇（街道）、村（社区）、应急救援站突发事件应急预案管理，增强基层应急预案的针对性、实用性和可操作性。此外，《办法》明确基层应急预案编制单位应当建立应急预案定期评估制度，并根据评估情况提出修订意见，实现应急预案的动态更新优化。通过这一《办法》，山东济宁推动实现了基层预案的制度化管理和动态化更新。据统计，参与此次调研的各试点地区在应急预案体系建设中都建立了应急预案管理办法，管理办法遵循“统一规划、综合协调、分类指导、分级负责、动态管理”原则，形成了预案编制、修订、评审、发布、备案等系列规章制度，加强了应急预案的编制、实施、评估、改进修订四个阶段的动态管理，有效解决了基层应急预案管理不规范的问题。与此同时，深度参与了此次试点工作的姚晓晖表示，应急预案管理方面，仍然存在没有专人负责，应急预案执行中的问题没有记录，应急预案的质量要求不明确等问题；预案应用方面，因预案编制、管理、使用、宣传教育培训不到位等原因，不同程度存在预案内容与实际应用“两张皮”现象，尤其是基层应急指挥人员和救援队伍等对预案不熟悉、应用意识差，应急响应行动慢。对此，她建议，要在试点工作的基础上，开展预案管理办法落实检查工作，督促各部门将各项规定落到实处；研究制定基层预案评估方法和标准，开展基层预案实施效果评估，推动预案实现闭环管理。
加快数字化应急预案管理系统平台建设
数字化应急预案管理系统是实现预案动态管理的有效支撑。各试点地区通过推进应急预案数字化管理，建立预案管理系统或平台，拓展功能应用，建立分类分级管理的数字化应急预案数据库，积极推动实现应急预案编制、修订、评审、公布、备案、演练和监督检查等工作的流程化、规范化、智能化管理。天津建设全市统一的应急预案管理系统，将市应急委成员单位、市级专项应急指挥机构办公室、各区应急局和各乡镇（街道）全部纳入系统，分级分类赋予填报、审批、修改、提示等权限，各区、各部门日常动态填报调整预案编制、修订、培训、演练等信息，将填报情况作为预案工作考核的参考依据，做到了预案管理有据可查、有数可依，实现了“一个平台抓管理”。2022年，广西全域开展应急预案体系建设，开发完善了广西数字化应急预案管理系统。该系统设置预案统计分析、政府预案管理、政府和企业预案采集、政府和企业预案演练、八桂应急先锋社区响应队、预案专项执法等八大功能模块，推动32.91万个应急预案“入库管理”，基本实现了纵向贯通自治区、市、县、乡、村五级，横向贯通各行业各领域应急预案编制、修订、评审、公布、备案、演练和执法检查等工作的流程化、规范化、智能化管理。同步开发手机端应用程序（App），推进应急预案全天候移动化管理，随时随地督促各级政府及部门和生产经营单位依法履行法定职责。四川成都彭州市应急预案管理数字化平台突出管理与服务，将预案编制、评审、签批、备案、抄送等工作从线下转换到线上，新增线下备案的便捷设计，为用户节约了时间和成本。特别是风险调查评估后，每个风险点位自动生成唯一的二维码身份标签和“一点一案”。由于预案二维码和结构化的处置导图与物资、队伍、专家、避难场所、风险等五大要素自动关联，只要用手机“扫一扫”，就能轻松实现对1285个各类风险点的监测巡查，形成闭环管理和常态化应用。此外，平台的预案管理、要素管理、预警管理、桌面推演、自检索等功能模块都可实时动态调整和优化，系统倒计时功能还会定时推送修订、培训、演练提示信息，为监督检查提供底层数据支撑。平台用户也可以利用推演功能常态化开展桌面演练，检验预案、磨合机制、锻炼队伍、强化应急准备。
（设置警示牌）
山东济宁将基层应急预案纳入全市应急预案库统一管理的同时，依托数据指挥平台，建立“一库、一链、一网”，增强基层应急预案管理应用的科学性、时效性。“一库”即建立应急预案数据库，第一批已收录部分试点县、乡、村（企）、救援站各级预案166个，实现了预案上下游、左右岸有序连接；“一链”即建立应急预案信息链，接入了水雨情监测数据307路，气象、自然资源、水文、水务、地震等监测预警系统，视频监控数据8.7万路，风险普查数据3.77万条等；“一网”即建立融合通信网，联通卫星电话、对讲机、图传单兵、视频监控、视频会议、手机等多种通信手段，积极探索前端与后端融合通信建设，强化“三断”极端环境下的通信保障能力，实现对突发事件的快速处置和联合指挥。试点工作中，各地区通过推动建设数字化应急预案管理系统平台，初步实现了应急预案的线上动态管理。但也存在现有应急预案数据库尚未覆盖各级各类应急预案，与应急管理部门的综合协调衔接职能尚不完全匹配等问题。对此，时训先建议，下一步，要推动各试点地区应急预案管理系统与应急管理部应急预案数据库对接，实现各级各类预案的综合查询和动态管理，形成规范化备案管理；推动实现应急预案登记、备案、智能提醒（包括演练、修订等）、统计分析、专项执法等功能，完善预案线上审核、反馈、批改等功能，实现信息化建设与预案管理深度融合，推动预案信息化管理“横向到边、纵向到底”；将应急预案、应急资源与突发事件信息紧密关联，实现智能辅助决策支撑，使应急预案“活”起来。
实战导向
切实加强基层应急处置能力建设
针对当前基层存在的应急预案应用意识差，遇有突发事件不能合理依据预案及时准确判断决策，凭经验组织处置的现象依然存在；应急响应慢，对上级预案不了解，对本级预案不掌握，在达到启动应急响应条件时，不会使用响应机制；执行力度差，对预案规定的动作、处置的措施不熟悉，应急处置效果差等问题，各试点地区在应急预案体系建设中都系统开展了应急培训和演练，查找预案存在的不足，检验预案自身的针对性和可操作性，进而完善应急预案和有关机制流程，有力促进各级、各类预案实战化。制度层面规范应急预案演练培训
坚持以案促训、以案促练，各试点地区首先从制度层面规范培训演练，不断健全完善应急预案培训演练制度。天津印发《加强应急预案演练的通知》以及市级应急演练评估要点，系统安排部署各级预案演练工作，规范演练程序，强化演练实战属性。广西将应急预案执法检查列入年度安全生产执法检查计划，以“区市示范、市县共查、全员共评”的模式，推动自治区应急厅、各市应急局执法骨干到基层以“互联网+执法”方式开展“标准化、规范化、清单化”应急预案专项执法，督促生产经营单位按规定开展应急演练。此外，广西桂林灵川县大圩镇印发《应急预案管理制度》，要求将演练评估纳入演练全过程。宁夏将应急预案纳入全自治区应急管理干部必训内容，专题组织预案宣贯培训，引导有关领导干部熟悉预案、熟悉流程、熟悉措施；制定《乡镇、村应急管理能力规范化建设评估标准》《应急预案实战手册》等，指导试点地区因地制宜配套建设防灾减灾示范功能区和灾害事故体验馆，定期开展应急知识科普宣传和应急示范演练，提升公众安全意识和自救能力。四川凉山冕宁县制定了《冕宁县应急预案演练培训管理办法》《冕宁县各类应急演练预案脚本》，明确了基层应急预案培训和演练的相关要求，突出演练考评与无脚本演练，解决演练不规范、走过场问题。山东济宁先后制定《济宁市突发事件应急演练指南》《预案演练培训教案》，进一步规范各级各类应急预案演练形式、内容和流程，解决预案演练组织不规范、演练走过场的问题。同时建立《预案演练考评机制》，明确演练周期、考评内容、修订办法。
在真演真练中检验提升应急预案
从预案演练角度看，当前很多地方和单位在开展演练时主要以熟悉流程、展示力量为主，场景多针对一般性灾害场景，而以提前暴露问题、考验承灾救灾能力并最终改进工作为主要目的，针对巨灾或非常规突发事件情景的演练还较少。各试点地区用预案指导演练，以演练检验预案，在演练中完善预案，不但检验了指挥关系是否顺畅、职责是否明确、措施是否可行、协同是否有效，而且全面锻炼了队伍，提升了基层应急处置实战能力。天津坚持重点演练定期组织、基层演练常态开展，市、区两级每年围绕重点领域开展综合性、实战性应急演练和桌面推演，检验提升应急处置能力；督促企业、社区结合各类风险的时空特点，定期开展应急演练及拉练活动，提升内外部应急力量的联动能力。2022年，天津推动各级、各部门开展应对极端天气、“砺剑”系列应急演练500余次，通过逐级分解落实演练任务，有力促进预案实战化。广西开展“全要素、全过程”的应急预案实战演练，强化实战指挥、实兵救援、实地处置，以真演真练检验预案科学性、可操作性，不断提升实战能力。2022年，先后开展“广西大面积停电应急演练”“超高层建筑暨地下交通跨区域灭火救援演练”。在2022年“3·21”东航MU5735航空器飞行事故应急处置中，公安、武警、应急、消防救援、卫健等部门机构快速响应，特别是森林消防队伍紧急赶赴现场，40分钟内将山火扑灭，为事故处置赢得了宝贵时间。宁夏下达《全区2022年应急演练计划》，组织了“贺兰山东麓防汛演练”“应急先锋2022军地联系演练”，多层次开展拉练，检验预案、磨合机制、锻炼队伍。2022年，山东济宁各级各部门开展应急演练1.49万场次，检验完善修订应急预案六大类1500余个。同时，积极探索三维建模应用，建立了试点县（市、区 ）1∶500 三维地图，同步进行实地演练与室内推演，有效推动了应急预案的数字化应用。各试点地区积极开展各种形式的演练活动值得肯定，但时训先表示，从试点工作来看，基层应急演练评估工作的规范性和专业性有待进一步提升。另外，演练成果的运用需进一步加强，通过应急演练推动完善相关应急预案、细化实化应急准备、提升应急能力的工作还不到位，需要切实解决演练成果转化“最后一公里”问题。而针对试点工作中反映出来的基层领导干部群众对应急演练目标的理解存在一定偏差，演练情景设计与现实风险关联性不够，用演练点评代替演练评估，应急演练方案策划过程不规范，不注重过程完整性等基层应急演练问题，姚晓晖建议将应急演练的目标定位为测试应急处置相关各项功能，包括值班值守、信息上报、预警传递、先期处置、处置方案设计、通信保障、交通保障、资源保障等；规范应急演练任务顺序、应急演练设计方法、应急演练评估方法、事件情景样例、演练后简报与总结等内容；结合重点区域、重点点位“一点一案、一案一策”，有针对性开展应急演练设计与评估，强化演练后简报与总结，根据从演练中获得的经验教训，修订完善应急预案。
以应急预案引领基层应急力量建设
调研过程中，我们发现，各地在基层应急预案体系建设试点过程中，普遍注重发挥应急预案“平时牵引准备、战时指导实战”的重要作用，积极以应急预案体系建设为牵引，不断加强基层应急救援力量建设，提高基层应急能力。天津滨海新区建立了以消防救援队伍为主体力量，专业救援队伍和专家为骨干力量，驻区部队和民兵为突击力量，开发区、街镇和社会应急救援队伍为辅助力量的应急救援力量体系。广西出台地方标准《社区应急响应队建设管理规范》，制定《广西八桂应急先锋社区响应队建设三年行动计划》，推动八桂应急先锋社区响应队等基层应急救援队伍建设。据了解，目前，广西 1.62 万个村（社区）已全部建立八桂应急先锋社区响应队，队员数达到 50 万人，所有队伍信息已纳入广西应急指挥决策“一张图”平台，实现了一键调度响应。山东注重加强基层应急队伍建设，充分发挥应急救援站“宣传队、巡查队、服务队、救援队”职能，积极开展宣传教育、安全巡查、服务救助、抢险救援等活动。济宁在全市开展基层应急救援站建设，致力构建以城市消防救援队伍为骨干，以镇街应急救援站为支撑，以社区村庄救援点为补充的基层应急救援力量体系，提高了基层单位“救早、救小、救初期”的应急救援处置能力，最大限度减少事故灾害。
结语
2023年全国应急管理工作会议强调，要建强基层应急和社会共治体系。要坚持大抓基层的鲜明导向，坚持顶层推动和各地探索相结合，一切以实际效果为标准，因地制宜地解决实际问题。应该说，基层应急预案体系建设试点工作着眼提升预案衔接性、系统性、时效性、实战性，强调“贴近实战、简洁实用、务求实效”，一切从基层应急管理工作实际出发，一切以“有用、实用、好用”为出发点，正是上述部署要求的生动实践。党的二十大报告提出，坚持安全第一、预防为主，完善公共安全体系，提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力。站在新的历史方位，全面贯彻党的二十大精神，必须进一步加强基层应急预案体系建设。对此，时训先建议：一是要构建符合大安全大应急框架的国家应急预案体系。以国家总体预案修订出台为契机，优化应急预案体系顶层设计，推动建立以国家总体预案为龙头、各级各类应急预案及支撑性文件相互衔接支撑的应急预案体系，加强上下级、部门间、地区间、政府与企业社会等相关预案在指挥体制、工作机制和保障条件等方面的衔接。二是要优化完善应急预案全流程管理工作。对《突发事件应急预案管理办法》进行系统性修订，完善预案管理基本制度，健全应急预案编制、审核、备案、评估、演练、培训等制度机制。发挥应急管理部门的综合优势，加强对各级各类预案的统筹衔接、综合协调。三是要加强基层应急预案体系建设，夯实应急管理基层基础。推动试点成果由“点”上的经验向“面”上开花方面下功夫、见成效。从实用、管用、好用角度出发，把一些好的经验上升到制度层面予以固化，切实提高预案的针对性、实用性，做到内容简明扼要、流程简单清晰、方法简便可行。
本文转载于《中国应急管理》杂志
2023年第二期
编辑：魏思佳
